in M. Kaser, Storia del diritto romano, I. L’età contadina. § 8 Le cariche statali, Milano 1967, pp. 30-39.

I magistrati (da magis) sono organi mediante i quali lo Stato romano (populus Romanus)[1] compie atti giuridici. La parola magistratus  esprime la posizione superiore ed indica sia la carica come istituzione, sia colui che personalmente la ricopre. Il nome honor caratterizza la carica come onore per colui che è stato prescelto.

Dalle magistrature romane noi dobbiamo tener lontana ogni rappresentazione del nostro moderno stato burocratico. La carica statale romana non costituisce un impiego, per il quale si viene preparati in maniera professionale e dal quale si ricava il proprio sostentamento, ma rappresenta una sfera di attività politica, nella quale si è chiamati dalla fiducia della classe dominante, per la propria capacità di uomini di Stato. I magistrati non sono perciò da confrontare con i nostri funzionari, bensì piuttosto con i ministri, che vengono parimenti nominati per considerazioni di ordine politico. Non è richiesta la prova di una particolare istruzione professionale o di una conoscenza professionale acquisita nella pratica. Per la conoscenza professionale provvede il consilium, la cerchia di consiglieri esperti, liberamente scelti, che vengono consultati per l’adempimento dei doveri della carica. Come gli attuali ministri, anche i magistrati romani sono di norma confermati con delibera popolare, più tardi eletti, e badano alla sfera dei loro compiti con potere decisionale autonomo. Per la loro attività ricevono sì, un rimborso delle spese, ma non uno stipendio; in più di un caso, anzi, essi debbono utilizzare il loro patrimonio privato per sopportare gli oneri economici della carica, talora rilevanti.

Ciò che distingue inoltre le magistrature dalle istituzioni del moderno stato burocratico è la mancanza di una procedura per gradi gerarchici, il che si spiega con l’ordine di grandezza dello Stato-città. Il magistrato decide sempre in maniera definitiva; la sua competenza all’interno della sfera dei suoi compiti non è limitata né per territorio né per materia. Ai magistrati repubblicani manca anche il dicastero, l’apparato di impiegati subalterni. Ci sono, sì, degli impiegati di sottordine (apparitores) come dipendenti statali retribuiti, che eseguono gli ordini dei magistrati: innanzitutto scrivani (scribae), i quali, svolgendo il loro compito per molti anni, si appropriano della tecnica della prassi amministrativa e contribuiscono perciò all’uniformità nella gestione degli affari, poi lictores, identificabili con una specie di polizia amministrativa e giudiziaria, araldi (praecones), messaggeri (viatores) ed altri. Ma essi non hanno alcun potere decisionale e, in quanto meri organi esecutivi, non godono di un’elevata considerazione sociale. L’organizzazione dello Stato moderno, per cui gli impiegati più elevati in grado debbono, con maggiore o minore autonomia, trattare gli affari di loro competenza secondo le direttive del ministro o di altri funzionari più elevati è sconosciuta. Il magistrato decide sempre da solo. Al maggior peso che l’ampliamento dei compiti d’ufficio porta con sé, si sopperisce o aumentando i posti di pari grado, oppure ricorrendo a cariche speciali.

Il contenuto del potere magistratuale (potestas) fu all’origine della Repubblica più vasto che in seguito, poiché dalla carica suprema (ricoperta con più di una persona) vennero tolte gradualmente alcune sfere di competenza, affidate a speciali magistrati di rango minore. […] Solo dal 367 a.C., con la legislazione licinia-sestia, l’organizzazione della magistratura più elevata assunse una struttura stabile. Dopo questa data il potere supremo, qualificato come imperium, appartenne ai due consoli – uno dei quali poteva d’ora innanzi essere eletto fra i plebei – ed inoltre, come terzo magistrato di rango inferiore, al pretore. In momenti di necessità poteva tuttavia essere nominato un dittatore come magistrato straordinario, con ampia pienezza di poteri.

L’imperium comprende accanto al supremo comando militare, da cui deriva il concetto, un potere disciplinare di polizia (coercitio), cioè la capacità di emanare ordine e divieti, con la minaccia di mezzi di coazione per coloro che non obbediscono. Come mezzi disciplinari, stanno a disposizione dei titolari dell’imperium non solo il pignoramento (pignoris capio) e la multa in denaro (multa), ma anche il carcere (vincula) e la flagellazione (verbera), e perfino il supplizio capitale. Come simbolo di questo potere disciplinare, davanti ai titolari di imperium vengono portati dai littori i fasci di verghe (fasces), nei quali, nei luoghi in cui i magistrati hanno il potere di vita e di morte, sono inserite le scuri (secures).

Con l’imperium è poi collegata la giurisdizione (iurisdictio). I magistratus cum imperio potevano altresì presentare proposte (specialmente per leggi ed elezioni), davanti all’assemblea popolare (ius agendi cum populo); portare oggetti per la trattazione davanti al senato (ius referendi ad senatum); pubblicare notificazioni generali o particolari (ius edicendi). Essi (con il consenso del senato) potevano nominare determinati magistrati, come, all’inizio, il successore o un collega nella carica. Spettavano infine loro determinati diritti onorifici.

La potestas dei magistrati inferiori (senza imperium) conferisce ad essi anche un potere di coercizione, il quale, però, comprende solo la multa ed il pignoramento. Degli altri diritti sopra elencati, ad alcuni di costoro spettava uno ius edicendi.

Una caratteristica limitazione del potere coercitivo, per quanto riguarda il corpo e la vita, si è formata con il diritto di provocatio. Se un magistrato fornito d’imperio, senza che vi fosse stata in precedenza una sentenza giudiziale di morte, avesse ordinato l’esecuzione di un cittadino romano maschio, all’interno del territorio statale, questi poteva provocare ad populum, “appellarsi al popolo”. Ciò viene attestato già per l’epoca monarchica nei confronti della decisione dei duoviri perduellionis per un crimine che offendesse lo Stato: è tuttavia più verosimile che la provocatio risalga solo alla lotta patrizio-plebea, allorché un plebeo, il quale era stato minacciato di morte da un magistrato patrizio, poteva chiamare in soccorso la massa della plebe. Se questa aderiva in maniera dimostrativa all’invocazione d’aiuto, il magistrato non si sarà arrischiato facilmente a non tenerne conto. A questo stadio perciò la provocatio era ancora un atto politico, non giuridico.

Con il tempo, la provocatio fu istituzionalizzata come meccanismo stabile di un appello al popolo, contro la minaccia di una pena da parte di un magistrato. Ne testimonia espressamente la lex Valeria de provocatione del 300 a.C. (le leggi antecedenti dallo stesso nome, del 504 e 445, non sono credibili). Che non ci sia pervenuta nemmeno una decisione dei comizi su un caso del genere, si potrà spiegare con la circostanza che la lex Valeria biasimava come improbe factum l’esecuzione del cittadino senza previa condanna giudiziale. Da ciò si trasse verosimilmente la conseguenza che un magistrato, il quale avesse ordinato l’esecuzione di uno che non era stato condannato, poteva essere accusato davanti ai comizi per violazione del suo dovere di ufficio e, per effetto di questa minaccia, i magistrati avranno eseguito, d’ora in poi, le pene più gravi, solo quando l’autore fosse stato dichiarato colpevole di un procedimento giudiziario.

Il diritto di provocatio vale solo domi (nel territorio della città), non militiae (sul campo di guerra – cioè fuori dai confini della città – dove il magistrato compare come generale); esso è inoltre negato alle donne, agli stranieri ed agli schiavi. Ma anche nel territorio della città la provocatio è esclusa quando viene istituito un dittatore, poiché allora esiste una sorta di stato d’assedio. Le leges Porciae del 198-195 vietarono anche la fustigazione di cittadini ed estesero inoltre la provocatio al terreno di guerra. Più tardi ancora fu concesso tale diritto persino agli stranieri.

Dalle limitazioni delle magistrature attraverso l’annualità e la collegialità si è già fatto cenno[2]. La durata della carica corrisponde normalmente all’anno civile; in seguito fu accordato in via eccezionale un prolungamento (prorogatio), specialmente ai generali in caso di guerra […].

La collegialità, per quanto riguarda i due consoli e, spesso, anche in altri casi, è una collegialità di pari rango (ossia perfetta) e si fonda sull’idea che ogni titolare della carica è parificato all’altro per tutta la sfera dei compiti, senza cioè una delimitazione oggettiva. Ogni magistrato ha il pieno potere connesso con la sua carica, il quale viene tuttavia limitato dal potere contenutisticamente eguale dell’altro (un rapporto analogo si ha nell’antica comunione romana ercto non cito del diritto privato).

In caso di conflitto, interviene il diritto d’intercessio: l’ordine non ancora eseguito di un magistrato può essere paralizzato da ogni altro magistrato, di grado pari o superiore, per mezzo della sua frapposizione (intercedere), ossia per mezzo del suo divieto (veto). Praticamente si giunse con ciò al risultato che i colleghi nella carica doveva accordarsi sullo svolgimento dei loro doveri d’ufficio, per lo più dividendosi i compiti d’accordo, oppure mediante sorteggio. Per il consolato, si è d’abitudine cambiata la guida suprema negli affari civili ogni mese ed il comando supremo negli affari militari persino ogni giorno, a meno che ogni console non avesse da condurre un proprio esercito. I seri conflitti che potevano derivare da questo sistema sono però evidenti.

I magistrati ordinari sono insediati, inizialmente, mediante nomina (creatio) da parte del predecessore, ma già dal V secolo mediante elezione popolare nei comizi;  questa è tuttavia fortemente limitata, fino al III secolo, dal fatto che il popolo può solo votare sui candidati presentati dal proponente. Grazie a questa precedente elezione, la connessa attribuzione dell’imperium con la lex de imperio diviene una mera formalità.

L’ammissione alle cariche statali non richiede in genere giuridicamente nient’altro che pieno diritto di cittadinanza, età maggiore, sesso maschile e integrità. La limitazione ai patrizi e, più tardi, alla nobiltà patrizio-plebea dipende da una pura situazione di forza. Nella prassi si è affermato poi un determinato ordine di successione nelle cariche (cursus honorum), nonché il rispetto di un intervallo di tempo fra le cariche stesse, onde poter sottoporre chi era stato magistrato al rendiconto. L’iterazione di una carica veniva resa difficile. Una lex Villia annalis del 180 a.C. previde il seguente ordine di successione: questura, edilità (o tribunato della plebe), pretura e consolato. Nella prima metà del I secolo a.C. si diveniva edile al più preso a 37 anni, pretore a 40, console a 43.

Diamo ora uno sguardo alle magistrature della Repubblica avanzata, individualmente[3].

I consoli sono, almeno dopo il 367, i supremi magistrati ordinari; essi hanno un imperium maius nei confronti di tutti i magistrati ordinari, ai quali possono quindi opporre l’intercessio. Il loro numero di due è sempre stato tenuto fermo. La loro potestà, che abbraccia ogni campo, viene alleggerita con la creazione di nuove cariche; rimane tuttavia in ogni tempo ai consoli la condotta della politica estera e interna, e con ciò un elevato potere di polizia, oltreché il supremo comando militare. Al pretore essi cedono invece l’esercizio della giurisdizione, conservando solo una giurisdizione straordinaria, nonché una giurisdizione “volontaria” nelle cause civili.

Il pretore, il cui nome risale ai più antichi titolari del supremo potere repubblicano[4], è istituito nel 367 per la giurisdizione ordinaria, tanto nelle cause penali che civili. Rispetto ai consoli, egli ha un imperium minus; è però costituzionalmente competente come loro rappresentante, specie quando essi sono assenti dalla città, che egli, per conto suo, non può lasciare più a lungo di 10 giorni. Nel 242 il pretore riceve un collega nella carica, ma i compiti vengono ora divisi, essendo il praetor urbanus destinato ai processi fra cittadini ed il praetor peregrinus a quelli fra cittadini e stranieri o fra questi ultimi […].

Con la magistratura straordinaria del dittatore o magister populi (come comandante della fanteria), anche la costituzione consolare ritorna eccezionalmente, in tempi di necessità, all’autorità di uno solo. In caso di pericolo esterno o interno per lo Stato, un console (o un tribuno consolare), d’accordo con il senato, ma senza bisogno di interrogare il popolo, può nominare un dictator, il quale è anteposto a tutte le magistrature ordinarie e, anche nel territorio della città, ha le competenze del comandante dell’esercito in zona di guerra; contro le sue decisioni ed ordinanze non c’è provocatio ad populum né intercessio. L’istituzione del dittatore in caso di torbidi interni significa lo stato d’assedio per ristabilire l’ordine. Affinché la dittatura non si trasformi in monarchia, essa è doppiamente limitata: temporalmente, a sei mesi, in corrispondenza alle necessità della campagna estiva, e, funzionalmente, attraverso l’obbligo del dittatore di nominare come collega minor un comandante della cavalleria (magister equitum).

Una magistratura ordinaria, ma non ricoperta in modo permanente, è quella del censore, che, secondo la tradizione, fu distaccata nel 443, ma forse in realtà solo nel 366, dalla carica suprema. Certamente già nella più antica Repubblica fu introdotto, per la divisione della cittadinanza nelle classi della popolazione e nelle tribù, il census, un’assemblea di cittadini tenuta ogni cinque anni (ogni lustrum), al fine di controllare la persona di ogni pater familias romano, la sua famiglia, i suoi clienti e i suoi schiavi, le sue armi e il suo patrimonio. Scopo di questo controllo era quello di constatare la sua capacità militare e di stabilire, in conseguenza, il suo inquadramento nelle strutture dello Stato e il suo onere tributario. In occasione di questa rassegna dell’esercito e delle armi, i cittadini che nel lustrum trascorso avessero mancato contro le buone usanze degli avi (il mos maiorum) potevano essere rimossi dal senato o dal ceto equestre, essere trasferiti in una tribù meno ragguardevole (tribu movere), od anche essere sanzionati pubblicamente, mediante una semplice annotazione nella lista dei cittadini (nota censoria). Da qui si sviluppò una sorta di potere punitivo censorio, che peraltro, distinguendosi a questo riguardo fra diritto (ius) e costume (mos), non fu configurato come giurisdizionale. Le misure censorie hanno comunque influenzato anche lo sviluppo del diritto e hanno in particolare contribuito notevolmente alla lotta contro il comportamento antisociale, rappresentato dall’abuso del potere familiare e della proprietà privata.

Ai censori, all’incirca dal 312 (lex Ovinia), appartenne anche la  nomina dei senatori (lectio senatus). Insieme alla stima delle imposte, spettavano inoltre ad essi la formazione del bilancio statale, la conclusione dei contratti dello Stato con singole persone per l’esecuzione di lavori pubblici, la concessione in appalto della riscossione delle imposte, nonché l’affitto delle terre demaniali.

I due censori non avevano imperium, ma erano di regola sottratti all’intercessio e perciò alle intromissioni dei supremi magistrati ordinari. La loro carica, che incideva profondamente nella vita pubblica e privata, veniva considerata come la più onorifica, e, dopo il III secolo, fu ricoperta quasi esclusivamente con ex-consoli. I censori erano eletti dal popolo, ogni cinque anni, per il periodo massimo di diciotto mesi. Quando la carica non era coperta, i loro compiti ricadevano sui consoli.

Al modello di organi plebei rimontano gli aediles curules, che, dal 367, sono insediati in numero di due per la sorveglianza sui mercati (i quali si tengono nel recinto dei templi). Oltre ad un potere di polizia, essi hanno anche una limitata giurisdizione e siedono perciò sulla sella curulis.

I questori, come amministratori della cassa statale, erano forse, all’origine, degli ausiliari nominati dai consoli. Dal 447 sono eletti dal popolo, dapprima in numero di due, poi di quattro e, dopo il 267, di otto. Essi non hanno manifestamente nulla a che fare con i quaestores parricidii dell’epoca antica[5].

[…]

I tribuni della plebe, tribuni plebi(s), così denominati probabilmente in contrapposizione ai tribuni militum, sono gli organi di guida  e di protezione dei plebei; dapprima due, vengono in seguito aumentati e dal 449 sono stabilmente dieci. Essi sono eletti dall’assemblea della plebe, la convocano e la presiedono.

Accanto a compiti di amministrazione interna, per la quale spettava ad essi un potere penale e di polizia sui plebei, il loro compito più antico fu il diritto di soccorso (ius auxilii), ossia la protezione dei singoli plebei contro i provvedimenti dei magistrati. I tribuni lo esercitarono dapprima mediante semplice rimostranza, ma ben presto mediante il diritto di intercessio (ius interdicendi), con il “frapporsi” cioè fra il littore che eseguiva l’ordine e il plebeo minacciato. Con questo diritto d’opposizione – un singolare corpo estraneo nella costituzione romana, altrimenti così rigidamente fondata sul principio dell’autorità magistratuale – essi potevano mandare a vuoto gli ordini di tutti i magistrati e perfino dei consoli, tranne che del dittatore. Quest’arma dette loro il potere, non solo di prevenire gli atti di arbitrio contro i singoli plebei, ma, a poco a poco, d’intervenire con efficacia paralizzante in tutta quanta la politica dei magistrati, e, dopo il IV secolo, d’impedire perfino le proposte di delibera popolare.

I tribuni erano intangibili (sacrosancti): ogni turbativa all’esercizio dei loro doveri, anche una semplice interruzione durante un pubblico discorso, era passibile di morte. Ciò discendeva da un giuramento collettivo (una lex sacrata), vincolante anche per gli eredi, con cui i plebei avevano giurato di uccidere chiunque avesse disatteso il divieto.

[…].

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[1] Nei primi tempi della sua storia, Roma era soltanto una di quelle piccole formazioni statali, che si trovano in gran numero in Italia, così come in Grecia. I Romani la chiamavano civitas, il che indica una comunità sovrana (indipendente verso l’esterno) ed autonoma (che si regge da sola) di cittadini liberi su di un territorio delimitato, confrontabile – nonostante la diversa atmosfera – con la πόλις greca; ovvero anche populus, intendendo per popolo la comunità dei cittadini atti alle armi o, ciò che vi coincide, il comune politico dello Stato popolare. Da qui si sviluppa in seguito il concetto di res publica (= poplica), la “cosa del popolo” (cfr. Cic., Rep. I 25: est igitur… res publica res populi), l’unità statale in contrapposizione all’unità familiare (familia), alla quale ultima viene aggiunto l’attributo di privatus (da privus = “singolo”; cfr. res privata, res familiaris = “patrimonio familiare”). Lo Stato romano è, in tal modo, individuato principalmente in maniera personale: esso viene pensato come una cosa sola con il legittimo popolo dello Stato (la sua denominazione ufficiale è, tuttavia, senatus populusque Romanus = S.P.Q.R., dove accanto al popolo è menzionato anche il senato). Per queste antiche comunità noi possiamo parlare di uno “Stato comunale”, poiché l’insieme dei cittadini di diritto determina sostanzialmente da se stesso il proprio destino politico [ibid. pp. 20 -21].

[2] Per impedire una troppo grossa concentrazione di ampio potere politico e militare in una sola mano, si circoscrive tuttavia questo potere in tre modi: esso viene limitato nel tempo, per lo più ad un anno (annualità); della carica vengono investiti più titolari che possono essere l’un l’altro su un piano di parità oppure di subordinazione (collegialità perfetta o imperfetta); ogni titolare della carica può essere reso responsabile, a causa della sua condotta nella medesima, in un processo civile o penale, ciò che avviene di solito dopo il termine, ma può avvenire anche, dinanzi ad un magistrato di rango più elevato, durante il periodo di carica [ibid. p. 28].

[3] Nel corso del tempo si sono istituite una serie di cariche speciali per specifici ambiti di competenze (censura, questura, ecc.), al fine di alleggerire la carica suprema, dato il costante aumento degli affari dello Stato [ibid. p. 28]

[4] Chi avesse all’origine della Repubblica la guida dello Stato è pertanto discutibile: forse due o eventualmente tre magistrati che erano qualificati praetores o iudices, e dai quali era tratto uno come praetor maximus, come cioè il più potente o, forse, anche soltanto come il più vecchio. Nel nome praetor (da praeire = “camminare davanti”) si esprime il comando militare; in iudex (qui nel senso di organo giusdicente, qui ius dicit, come in seguito, di giudice che emana sentenza) l’attività giurisdizionale [ibid. pp. 29-30].

[5] Il delitto concernente l’uccisione di un libero (parricidium), era all’inizio lasciato alla vendetta di sangue dei più vicini parenti. In proposito già una supposta legge regia ha limitato l’assassinio al fatto intenzionale (si qui hominem liberum dolo sciens morti duit, paricidas esto, Fest. p. 247 Lindsay). Per il caso contrario, che “l’arma sia più uscita di mano che scagliata” (si telum manu fugit magis quam iecit), una norma attribuita alle XII tavole, ma forse più antica, consente la liberazione dell’autore con la consegna, al suo posto, di un montone al gruppo familiare dell’offeso (“capro espiatorio”). Oltre a ciò, per la vendetta di sangue, si giunge già al punto che il fatto deve prima essere accertato giudizialmente (con la cooperazione dei quaestores parricidii): chi uccide uno che non è stato condannato è trattato egli stesso come assassino [ibid. p. 66]. È dubbio se i quaestores parricidii avessero da “investigare” (quaerere), come magistrati o come giurati, sugli assassinii e, nel caso, da decidere in proposito. Fino ad oggi, per i reati capitali si pensava o ad una giurisdizione dei ricordati questori (delegati dai consoli), in cui la sentenza, su appello del condannato per mezzo della provocatio ad popolum, veniva riesaminata dall’assemblea popolare (così Th. Mommsen, Römisches Staatsrecht III 2, Leipzig 1888³), o ad un’autonoma giurisdizione comiziale su semplice accusa di tali questori (così C.H. Brecht, Perduellio, Müncher Beitr. Zur Papyrusforschung 29, 1938). In contrasto a ciò, è stata da ultimo propugnata la tesi che la persecuzione sia rimasta, anche in seguito, privata, introducendo gli agnati il processo presso il pretore, come in caso di processo civile, e insediando costui una corte di giurati, che decideva sulla questione della colpevolezza (così W. Kunkel, Untersuchungen zur Entwicklung des römischen Kriminalverfahrens in vorsullanischer Zeit, München 1962) [ibid. pp. 126 s.].